「只要我長大？」大學自主治理方案的評析 ~ DissociationParanoia

12/19/2011 in 高等教育研究

9月14日，由大學生、研究生、大專教師、成大校友、社運工作者所組成的「反大學法人化陣線」，在成功大學新生成長營會場拉下「歡迎加入『私立』成大」的布條，抗議成大即將於2012年起開始試辦的大學自主治理試辦方案（以下稱大學自主治理方案）。反大學法人化陣線認為，大學自主治理方案雖名為「自主治理」，但實際精神卻是法人化。而法人化將致使大學體制的改變、「公共化教育」的性質也將遭受嚴重衝擊（廖璟華，2011）。而成大校方則表示大學自主治理並非法人化，且自主治理計劃目前仍屬「研究案」階段，並沒有實施的時間表（呂宗芬、陳顯坤，2011）。本期的焦點議題，聚焦在大學自主治理方案的內容、大學自主化／法人化的概念，最後針對成大試辦自主治理的事件進行評介。

大學自主治理方案內容摘要

大學自主治理方案為「中華民國教育報告書」（以下稱教育報告書）中「促進高等教育轉型與發展」議題中的策略之一，其目的在於引導各大學建立自主管理機制，以取代原先政府單向的監督管理，成為權責相稱的責任服務機制；並藉由賦予大學自主組織權、財務會計自主權及人事權，建立大學專業治理的新模式。關於大學自主治理方案的落實方法，則包括優先推動法人化精神、試辦大學自主治理方案、規劃大學財務自主管理、放寬人事任用法規等四個項目（教育部，2011a）。為引導各大學在組織、財務會計、人事等部分的自主，教育報告書更提出了以下各分項的具體措施，以促成大學自主治理實現的可能。

組織自主	財務自主	人事自主
1. 規劃專業機構治理模式 2. 規劃成立大學自主治理委員會 3. 研擬「大學自主治理方案試辦計劃」 4. 規劃大學自主治理委員會之運作原則	1. 落實「國立大學校院校務基金設置條例」第10條自籌收入及執行之彈性 2. 教育部同步課責試辦大學之內部財務管控制度	1. 研議修正大學法第14條規定，放寬行政主管任用資格，以落實高等教育經營管理人員任用及彈性薪資機制 2. 依據試辦大學經驗，進行各校實施之可行性評估及建立發展策略

大學自主治理試辦方案之發展脈絡

事實上，議論大學自主治理並非是近幾年才開始，教育部高等教育永續會議

及相關委託研究已發現採取公務機關的型態對於大學學術發展將造成障礙，

並開始醞釀大學治理型態的相關議題；而2004年所提出的大學法人化，

則因涉及去公務員化、大學教師退撫、國有財產的歸屬問題而暫緩推動。

時至今日，推動大學自主治理仍為我國重要的高等教育政策。教育部長在針對大學自主
及國際與兩岸高等教育的競合主題進行討論時，便指出「為因應全球化的劇烈競爭…
保持我國高等教育的競爭力的主要策略不外乎是回歸大學法所揭櫫的大學治理核心：
大學自主」（教育部，2011b）。而去（2010）年第八次全國教育會議中便針對
大學自主的概念與範疇進行討論，該會議更認為大學相關法制的調整應及早規劃，
以跳脫原有的框架與羈絆（教育部，2010）。

今年1月初，教育部高教司提出國立大學自主試辦方案的簡報，針對國立大學與政府間的
權責關係、大學與政府的定位進行比較，並就法人化與自主化兩種解決方案加以討論。
簡報中所提出的自主治理方案架構，便以金門大學、成功大學做為推動大學自主治理方案
的首次試辦對象（教育部高教司，2011）。隨後，在今年所舉辦的全國大學校長會議中，
教育部長便宣布「在不修法、現有行政人員權益不變的前提下，
將以金門、成功兩所大學進行大學自主試辦方案」（陳智華，2011）。

機關屬性的爭議：大學的自主化／法人化比較

大學自主治理受到反彈的主要原因在於反對者普遍認為大學雖以「自主化」為名，

在組織、財務、人事等方面鬆綁，但實際上卻是進行大學的「法人化」。

而法人化就意味著「私有化」，反對大學法人化的論述認為公共服務的私有化表面上

將比過去更具績效，但實則將導致組織受到企業一定程度的主導，在企業本身以利潤

為導向的原則下，公共服務所應有的公平性與社會責任也將被忽略（李偉銘，2011）。

不過，大學的自主化是否等同於將法人化的概念直接引入，有待進一步的討論。

在教育部高教司的國立大學自主治理試辦方案簡報中，
提出了大學自主治理與大學法人化的比較表，討論了自主化與法人化的差異。

表1、大學自主化與大學法人化之比較

	大學自主化	大學法人化
目的	大學自主定位，提升大學國際競爭力
策略	試辦，分階段推動	全面推動，一次到位
法制作業	不修法，採行政規則及契約實施	需立法，並修正大學法
優點	l 調整核心制度，減低新制度動盪 l 分階段辦理，可調整政策方向 l 試辦學校執行意願積極	全面推動，避免校際制度差異
缺點	試辦推動，無法全面落實各國立大學	l 涉及國有財產，去公務員化及新進教師退撫等重大爭議 l 無法就辦理情況再行調整政策方向 l 各校參與意願不一

資料來源：教育部高教司（2011）

從上表可以得知，大學自主化的方案的優點是避免修法的繁複工作，並在免去
「去公務員化」所將帶來的反對聲浪，漸進、分階段地推動自主化；而法人化所引起的
組織定位、組織成員銓敘、退輔等權益保障的爭議，更是原先具有公務機關屬性的單位，
難以接受的重要因素。。例如國家教育研究院的設置屬性決定時，便針對究竟應採取
公務機關或行政法人，持續討論研議長達數年之久（杭祐，2010）。若回顧當時行政院
推動組織改造工作中有關行政法人化的名單，便可以發現除了國立中正文化中心改造為
行政法人外，其他列入推動法人化的機構目前均非以行政法人的身分運作
（行政院人事行政局人力處，無日期）。

表2、現行私校體制與自主治理方案之比較

	現行私校體制	自主治理方案
校務會議功能	依據現行大學法，無論公私立大學，校務會議都是「最高決策會議」	將校務會議轉為校長決策之諮詢單位；自主治理委員會擁有最高決策權
教育部介入程度	依據現行大學法，教育部掌管私立大學之學雜費、系所設立、大學招生、校務評鑑等重大事項。[例]大學法第35條：大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定	開放了原本由教育部主責、全民監督的左列項目。教育部「認為」其可將大學法授與教育部的諸多權責，「再授與」自主治理委員會。自主治理委員會約15~19人中，但是教育部具僅兩名代表參與審議
監督系統	根據私校法，教育部並且訂定辦法監督與審核人事、財務、學校營運	自主治理委員會「自行研擬規畫」評鑑小組，每兩年定期評鑑。監督系統呈現「球員兼裁判」之狀況
責任歸屬	根據私校法，多有條列對董事會失職時所應負罰則。例如：私校法第24條規範了諸項董事長、董事、監察人在特定情形下應予以解任；私校法第33條規範了董事會議決議內容違反法令或捐助章程者，視為無效	自主治理方案下，校長掌有多項重要權責，其對自主治理委員會負責，校長具有連任壓力，但並無罰則項目

資料來源：關注大學法人化部落格文章

（http://anti-corporatization.blogspot.com/2011/11/blog-post_29.html）

由表2中可以看出，反大學自主化陣線的標準在於將「私校體制」與「自主治理方案」

進行比較。對於自主治理方案的批評來自於教育部逐漸淡出大學的介入程度、

以及將監督系統轉移至自主治理委員會（且教育部在委員會代表中僅有兩名）上，

從而產生對自主治理委員會的不信任，唯恐其在教育部監督減少的情況下「球員兼裁判」，甚而可能圖利少數團體，使教育的公共性蕩然無存。

但從前述的表1、表2仔細觀察可以發現，自主治理方案比較的基準點在兩個比較表當中

並不相同，甚至在概念上亦有相當程度的差別：教育部處於公務機關的立場，

針對大學組織應維持於現狀或採取法人化的發展方向，提出了大學自主治理的備選方案，

其所關心的是如何藉由釋放監督權，由各大學自行針對校務發展需求與重點進行自我治理。

而在反大學自主化陣線的立場，則是從將公務機關改為私有化所可能產生的問題加以陳述，並提出「自主化=法人化=私有化」的概念連結，並提出現行私校與自主治理方案的比較，

抨擊自主治理方案中教育部的介入比起在私立大學中更少，從而使得大學自主治理

在不確定的情況下，可能淪為圖利少數團體的機制。

在基準點、立論，甚至是對組織定位的基本假設都各持不同的立場情況下，

很難遽然指出大學自主治理的價值判斷是「拋棄公共責任的瀆職行為」、抑或是

「害怕擁抱行政法人的守舊公務機關心態」。

成大自主治理事件的評介：治理性的觀點

政府治理性（governmentality）的概念指出，政府的治理目的從過去的中古封建時期的

靈魂救贖確保、到主權的掌控與保證，逐步演進到減少對人民管制的自由理性

（liberal reason）（Gillies, 2008）。從成功大學與金門大學兩校做為成為自主治理方案的
試辦對象的例子中中，可以得知的是教育部做為中央教育行政主管機關，
亦採取了減少管制的方式，透過改變對大學的監督關係，而使大學能更較以往的彈性發展。

要進一步檢視大學自主治理的具體政策作為，及進一步析論自主治理後教育部
與大學間的關係產生了如何的變化是否產生具體措施與作為，Gillies（2008）對教育政策的

分析層次 ─ 政策即產品（policy as product）、政策過程（policy process）、政策內容

（policy content）等三個面向，或許是各方在觀察大學自主治理方案時所可採用的概念。

首先在政策即產品的面向上，必須檢視的是大學自主治理方案的試辦具體作為是甚麼，

若成大校方僅只以「處於研究案階段」的方式，用近似形式上的政策（symbolic policy）

方式，處理大學自主治理的議題，受到各方的質疑與挑戰是難以避免的。

其次在政策過程中，雖然自主治理委員會的成員代表可能來自各方，

但應注意到自主治理的相關要項與決策內容，是否真的按照少數團體的意思進行，

而使得所謂的多元參與淪為為少數團體意見背書的儀式？

最後，在分析政策內容時，必須要釐清大學自主治理的政策內容是否對於某些價值
有所偏好：大學自主治理究竟是顧及法人化所牽動的利害關係人過多無法遽然改革，
所產生的折衷方案，或是真正做為引導各個高等教育機構發展個別特色，
以強化經營管理績效的方式，讓資源做更具彈性與效率的運作，使大學能成為
效率與效能兼具的學術機構？上述的三個面向，值得關注大學自治發展動向的各方深思。

上述的三個面向，值得關注大學自治發展動向的各方深思。